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碳排放權(quán)交易管理條例漸行漸近：建立國家碳排放交易基金，不再建設(shè)地方碳市場
3月30日，生態(tài)環(huán)境部辦公廳發(fā)布關(guān)于公開征求《碳排放權(quán)交易管理暫行條例（草案修改稿）》（以下簡稱“暫行條例”）意見的通知，征集意見截止時間為4月30日。
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2019年4月，生態(tài)環(huán)境部曾發(fā)布過《碳排放權(quán)交易管理暫行條例 （征求意見稿）》，至今已經(jīng)過去了近兩年時間。
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但自去年中國向世界作出碳達(dá)峰、碳中和的承諾之后，碳排放權(quán)交易的立法進(jìn)程有望加速。3月18日，生態(tài)環(huán)境部應(yīng)對氣候變化司副司長陸新明在中國碳達(dá)峰碳中和成果發(fā)布暨研討會上表示，將加快全國碳市場建設(shè)，推動《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》立法審查進(jìn)度，爭取今年出臺。
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3月30日，生態(tài)環(huán)境部氣候戰(zhàn)略中心一位人士向記者表示，條例的出臺涉及意見征集以及后續(xù)采納、修改等環(huán)節(jié)，時間上有一定的不確定性，但爭取今年內(nèi)出臺。
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另外值得注意的是，就在今年1月5日，生態(tài)環(huán)境部還發(fā)布了《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》（以下簡稱“管理辦法”），并于2月1日起正式施行。
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碳排放權(quán)交易作為一種市場化的機(jī)制，將在中國的碳達(dá)峰、碳中和進(jìn)程中扮演重要角色。廈門大學(xué)中國能源政策研究院院長林伯強(qiáng)向21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者表示，要實(shí)現(xiàn)碳中和，全國碳市場是標(biāo)配。
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而在過去的碳市場試點(diǎn)中，面臨的其中一個問題在于多數(shù)地區(qū)的碳交易地方規(guī)章法律位階較低，效力有限，對市場主體形成的約束力有限。
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如今，全國碳市場第一個履約周期已于今年1月1日正式啟動，伴隨著碳排放權(quán)交易管理辦法即將升級至條例，再加上低碳發(fā)展的重要性被提到一個前所未有的高度，這些都將成為全國碳市場發(fā)展的根本動力。
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暫行條例有哪些新提法？
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相比于2019年的《碳排放權(quán)交易管理暫行條例 （征求意見稿）》，最新的《暫行條例》增加了交易產(chǎn)品、配額總量與分配方法確定、自愿減排核證、碳排放政府基金等方面的內(nèi)容。
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其中，關(guān)于交易產(chǎn)品，《暫行條例》提出，全國碳排放權(quán)交易市場的交易產(chǎn)品主要是碳排放配額，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)可以適時增加其他交易產(chǎn)品。
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關(guān)于配額總量與分配方法確定，《暫行條例》提出，國務(wù)院生態(tài)環(huán)境主管部門商國務(wù)院有關(guān)部門，根據(jù)國家溫室氣體排放總量控制和階段性目標(biāo)要求，提出碳排放配額總量和分配方案，報國務(wù)院批準(zhǔn)后公布。
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省級生態(tài)環(huán)境主管部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)公布的碳排放配額總量和分配方案，向本行政區(qū)域的重點(diǎn)排放單位分配規(guī)定年度的碳排放配額。碳排放配額分配包括免費(fèi)分配和有償分配兩種方式，初期以免費(fèi)分配為主，根據(jù)國家要求適時引入有償分配，并逐步擴(kuò)大有償分配比例。
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此外，《暫行條例》提出，國家建立碳排放交易基金。向重點(diǎn)排放單位有償分配碳排放權(quán)產(chǎn)生的收入，納入國家碳排放交易基金管理，用于支持全國碳排放權(quán)交易市場建設(shè)和溫室氣體削減重點(diǎn)項目。
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林伯強(qiáng)向21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者表示，碳排放配額是一個動態(tài)調(diào)整、慢慢收緊的過程，而擴(kuò)大配額的有償分配比例將是未來的一個大方向，包括建立碳排放交易基金等，其實(shí)都反映了碳排放權(quán)交易的基本邏輯，以市場化的方式，提高高排放企業(yè)的成本，用來補(bǔ)貼減排的企業(yè)。碳資產(chǎn)管理師取證培訓(xùn)
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“我們的能源體系要從化石能源為主轉(zhuǎn)向可再生能源為主，這個成本是巨大的，有必要將很大一部分政府補(bǔ)貼轉(zhuǎn)到市場中去解決。”林伯強(qiáng)表示。
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生態(tài)環(huán)境部國家氣候戰(zhàn)略中心戰(zhàn)略規(guī)劃部主任柴麒敏曾透露過一個測算，實(shí)現(xiàn)2060年前碳中和愿景總資金需求規(guī)模將達(dá)到約139萬億元，年均約3.5萬億元，占全社會固定資產(chǎn)投資的6%左右，而長期資金缺口年均在1.6萬億元以上。
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另外值得注意的是，此前的《管理辦法》曾提出，重點(diǎn)排放單位每年可以使用國家核證自愿減排量抵銷碳排放配額的清繳，抵銷比例不得超過應(yīng)清繳碳排放配額的5%。此次《暫行條例》并未提及5%的限制，而是指出，國家鼓勵企業(yè)事業(yè)單位在我國境內(nèi)實(shí)施可再生能源、林業(yè)碳匯、甲烷利用等項目，實(shí)現(xiàn)溫室氣體排放的替代、吸附或者減少。重點(diǎn)排放單位可以購買經(jīng)過核證并登記的溫室氣體削減排放量，用于抵銷其一定比例的碳排放配額清繳。
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前述生態(tài)環(huán)境部氣候戰(zhàn)略中心人士向21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者解釋，《暫行條例》并不會規(guī)定得特別細(xì)，具體的比例限制可能將出現(xiàn)在其他管理文件里。
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《暫時條例》還指出，本條例施行后，不再建設(shè)地方碳排放權(quán)交易市場。本條例施行前已經(jīng)存在的地方碳排放權(quán)交易市場，應(yīng)當(dāng)逐步納入全國碳排放權(quán)交易市場。
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違法企業(yè)、違規(guī)交易追責(zé)更嚴(yán)
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事實(shí)上，關(guān)于全國碳市場的建設(shè)，市場上對于相關(guān)立法期盼已久。今年全國兩會期間，就有全國政協(xié)委員提出，立法先行，以較高層級的立法來保證碳市場的權(quán)威性，盡快出臺《全國碳排放權(quán)交易管理條例》，為碳市場體系建設(shè)提供法律支撐。
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此次的《暫行條例》，在違法企業(yè)的追責(zé)方面，也體現(xiàn)出了更嚴(yán)格的要求。
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可供對照的是，此前的《管理辦法》提出，重點(diǎn)排放單位未按時足額清繳碳排放配額的，由其生產(chǎn)經(jīng)營場所所在地設(shè)區(qū)的市級以上地方生態(tài)環(huán)境主管部門責(zé)令限期改正，處二萬元以上三萬元以下的罰款；逾期未改正的，對欠繳部分，由重點(diǎn)排放單位生產(chǎn)經(jīng)營場所所在地的省級生態(tài)環(huán)境主管部門等量核減其下一年度碳排放配額。
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彼時，有市場人士向21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者指出，處罰上限僅三萬元，對于排放違規(guī)者幾乎不構(gòu)成實(shí)質(zhì)意義上的成本，即違法成本太低，很難對企業(yè)起到有效的約束作用。
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相比之下，此次《暫行條例》大幅提高了處罰金額，重點(diǎn)排放單位違反條例規(guī)定，不清繳或者未足額清繳碳排放配額的，由其生產(chǎn)經(jīng)營場所所在地設(shè)區(qū)的市級以上地方生態(tài)環(huán)境主管部門責(zé)令改正，處十萬元以上五十萬元以下的罰款。
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能源基金會首席執(zhí)行官兼中國區(qū)總裁鄒驥向21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者表示，影響碳交易價格的因素，其中一條即是履約、監(jiān)管、執(zhí)法的嚴(yán)格程度，如果未來碳配額越稀缺，執(zhí)法越嚴(yán)，碳價就越會走高，而只有建立起了這樣的價格預(yù)期，才更有助于我們實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)。
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此外，今年全國兩會期間，全國人大代表、中科煉化公司執(zhí)行董事、黨委書記吳惜偉在接受媒體采訪時還指出，已試點(diǎn)碳交易市場中，一些市場的亂象抬頭，投資機(jī)構(gòu)參與碳市場的炒作，成為金融機(jī)構(gòu)逐利的工具。
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此次《暫行條例》對“違規(guī)交易追責(zé)”專門作出了規(guī)定，通過欺詐、惡意串通、散布虛假信息等方式操縱碳排放權(quán)交易市場的，由國務(wù)院生態(tài)環(huán)境主管部門責(zé)令改正，沒收違法所得，并處一百萬元以上一千萬元以下的罰款。
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單位操縱碳排放權(quán)交易市場的，還應(yīng)當(dāng)對其直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員處五十萬元以上五百萬元以下的罰款。
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碳交易市場本身是一個政府主導(dǎo)建立的市場，政府對碳市場的影響比對其他天然形成的市場影響要大得多，而在諸多市場人士看來，政府做的最重要的事情是立規(guī)矩，嚴(yán)監(jiān)管，其他的交給市場。